2016年2月26日,第十二屆全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱《深海法》),該法將于5月1日起正式實(shí)施。作為第一部規(guī)范我國公民、法人或者其他組織在國家管轄范圍以外海域從事深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動(dòng)的法律,《深海法》的出臺(tái)具有戰(zhàn)略意義。該法確立的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)體制機(jī)制,將為我國積極履行國際義務(wù)、促進(jìn)海洋事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展和人類和平利用深海海底區(qū)域資源提供堅(jiān)強(qiáng)的保障。
一、《深海法》體現(xiàn)出在深??碧介_發(fā)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)
《深海法》的出臺(tái)是全面推進(jìn)依法治國在深??碧介_發(fā)領(lǐng)域的落實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,強(qiáng)調(diào)要努力實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。海洋強(qiáng)國建設(shè)作為我國社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容,也必須要依法推進(jìn),實(shí)現(xiàn)海洋工作法治化。作為全面推進(jìn)依法治國建設(shè)重要的一環(huán),《深海法》的出臺(tái)初步實(shí)現(xiàn)了我國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)工作有法可依,對(duì)我國海洋法治建設(shè)具有重要促進(jìn)作用。開發(fā)未動(dòng),立法先行?!渡詈7ā返某雠_(tái)表明,我國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)工作堅(jiān)持走法治化道路。
與“文件治理”、“人治”相比,把“法治”作為深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)的最高體制,主要有以下三個(gè)方面的突出作用:一是確保我國深海資源勘探開發(fā)工作的延續(xù)性,國家將深海資源勘探開發(fā)作為一項(xiàng)長期的事業(yè)發(fā)展。二是實(shí)現(xiàn)我國深海資源勘探開發(fā)工作有據(jù)可依,確保領(lǐng)導(dǎo)有力、資源集聚、體制運(yùn)轉(zhuǎn)正常。三是保護(hù)相關(guān)主體的權(quán)利,給從事勘探開發(fā)工作的主體穩(wěn)定的預(yù)期,促進(jìn)深海資源勘探開發(fā)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
制訂《深海法》還是我國履行深海資源開發(fā)國際義務(wù)的重要舉措?!堵?lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)將國際海底區(qū)域(簡稱“區(qū)域”)及其資源確定為人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)。依據(jù)《公約》,締約國有責(zé)任制定相關(guān)法律制度,確保本國公民、法人或者其他組織依照《公約》規(guī)定在“區(qū)域”內(nèi)開展資源勘探、開發(fā)活動(dòng)。截至目前,已有多個(gè)國家制定了專門針對(duì)深海資源勘探開發(fā)的法律。制訂《深海法》是我國積極履行國際義務(wù)的體現(xiàn),表明了我們對(duì)國際法治的支持。
二、《深海法》確立深??碧介_發(fā)體制機(jī)制的基本內(nèi)容
作為深海海底區(qū)域資源領(lǐng)域的“普通法”,《深海法》確立了我國深海資源勘探開發(fā)的基本體制機(jī)制。
深海行政管理體制機(jī)制。1、管理主體。負(fù)主要責(zé)任的是國務(wù)院海洋主管部門,由其負(fù)責(zé)對(duì)深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)和資源調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。此外還有國務(wù)院其他有關(guān)部門,按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。2、管理職責(zé)?!渡詈7ā穼?duì)相關(guān)管理主體的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。主要包括對(duì)勘探開發(fā)的行政許可權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、備案登記、通報(bào)、組織、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督檢查、行政處罰等。深海法對(duì)管理主體和管理職責(zé)規(guī)定的比較清晰,可操作性很強(qiáng)。
深??碧介_發(fā)參與體制機(jī)制。1、勘探開發(fā)申請(qǐng)。中國的公民、法人或者其他組織可以向國際海底管理局申請(qǐng)從事深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動(dòng)。但是,要從事該活動(dòng)必須向國務(wù)院海洋主管部門提出申請(qǐng)?;揪袷墙档蜆?biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)參與。2、科學(xué)研究與資源調(diào)查。采取的是國家主導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)參與、開放共享的原則,積極促進(jìn)我國深海領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)研究和資源調(diào)查水平的提升。3、環(huán)境保護(hù)。對(duì)深海勘探開發(fā)的參與者,提出了較為嚴(yán)格的要求,要求采取有效的技術(shù)和措施,防止、減少、控制勘探、開發(fā)區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染和其他危害,保護(hù)和保全稀有或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng),以及衰竭、受威脅或者有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他海洋生物的生存環(huán)境,保護(hù)海洋生物多樣性,維護(hù)海洋資源的可持續(xù)利用。
三、《深海法》明確了深??碧介_發(fā)體制配套與完善的方向
《深海法》對(duì)我國深海海底區(qū)域資源領(lǐng)域勘探開發(fā)體制機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)定是科學(xué)的、符合我國國情的。為確保我國深海海底區(qū)域資源開發(fā)利用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,針對(duì)體制機(jī)制,我們接下來需要做好以下幾方面工作:
一是盡快制訂出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和配套性制度,落實(shí)、細(xì)化《深海法》確定的體制機(jī)制。重點(diǎn)是:1、確定海洋主管部門行使《深海法》規(guī)定職權(quán)的具體部門,把責(zé)任主體落到實(shí)處。2、明確深海領(lǐng)域“相關(guān)部門”具體包括哪些。3、在“通報(bào)”制度之上,進(jìn)一步明確“協(xié)調(diào)”制度,建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制,確定協(xié)調(diào)責(zé)任主體。4、明確具體工作的程序。如許可、批準(zhǔn)、通過、監(jiān)督檢查、行政處罰等工作的工作程序等。5、推動(dòng)中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會(huì)職能重新定位和轉(zhuǎn)變。通過授權(quán)、委托等形式,充實(shí)中國大洋事務(wù)管理局和中國大洋協(xié)會(huì)的職能,適應(yīng)《深海法》出臺(tái)后的新形勢(shì),進(jìn)一步促進(jìn)大洋事業(yè)發(fā)展。
二是進(jìn)一步調(diào)研,做好比較研究,學(xué)習(xí)海洋發(fā)達(dá)國家體制機(jī)制的有益做法。調(diào)查研究近期制訂深海法的國家設(shè)立深海資源勘探開發(fā)主管機(jī)構(gòu)的通行做法,對(duì)它們的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置、工作程序等進(jìn)行比較性研究,做好借鑒吸收工作。
三是順應(yīng)國際上深海資源勘探開發(fā)和管理體制改革趨勢(shì),進(jìn)一步完善我國大洋工作體制機(jī)制。建立部際協(xié)調(diào)、海洋主管部門負(fù)責(zé)、專門機(jī)構(gòu)主管、企業(yè)參與、社會(huì)協(xié)同的體制機(jī)制,在國家主導(dǎo)下充分發(fā)揮市場作用和社會(huì)力量,積極作為,為人類和平利用深海資源,做出中國應(yīng)該有的貢獻(xiàn)。(中央編譯局副研究員鞠成偉)